4月27日，財政部發(fā)布《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》(以下簡稱《通知》)。中國投資咨詢有限責任公司的幾
4月27日，財政部發(fā)布《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》(以下簡稱“《通知》”)。中國投資咨詢有限責任公司的幾位專家對《通知》進行了解讀。
中國投資咨詢有限責任公司產(chǎn)業(yè)咨詢與投資事業(yè)部總經(jīng)理楊寧
認為，與以往政策不同的是，此次發(fā)布的新政以PPP示范項目為對象，反映出財政部對示范項目予以專門重視，通過強化示范項目規(guī)范管理，充分發(fā)揮示范項目的表率和引領(lǐng)帶動作用?！锻ㄖ返年P(guān)鍵點可總結(jié)如下：
一、 問題項目的處理方式多樣化
《通知》將存在問題的示范項目進行了分類處置：對于不再繼續(xù)采用PPP模式的項目，直接清出PPP項目庫;對于尚未完成采購或項目實施出現(xiàn)重大變化的項目，在調(diào)出示范項目名單的同時保留在庫，繼續(xù)采用PPP模式實施;對于運作不規(guī)范、程序不嚴謹、簽約主體存在瑕疵的項目，由有關(guān)部門督促整改，并明確了整改期限，逾期不符合要求的將被清退出庫。此舉反映出財政部對問題項目予以了區(qū)別對待，并提出了審慎的指導意見。
二、 工作推進規(guī)范化
《通知》就項目推進工作而言，從項目前期工作、采購程序到簽約主體、違法違規(guī)和履約監(jiān)管等項目各環(huán)節(jié)工作的規(guī)范開展和加強管理進行了重申和強調(diào)，反映出財政部對前期已布置的工作安排予以極高重視，體現(xiàn)出財政部堅守原則底線的信念和決心。
三、 項目信息公開化
《通知》再次對信息公開予以強調(diào)，就信息公開質(zhì)量、運行狀況和咨詢服務(wù)提出了明確的要求，提出全面披露相關(guān)信息，建立投訴問責機制，反映出財政部對PPP專家和咨詢機構(gòu)寄予較高期望、提出較高要求。PPP專家和咨詢機構(gòu)應嚴格按照政策要求履行相關(guān)程序，避免由于專家考評不稱職或咨詢工作不到位而導致的項目失敗。
四、 管理機制長效化
《通知》提出建立健全長效管理機制，從項目管理責任、項目動態(tài)管理、項目定期評估等三方面開展管理工作，反映出財政部對示范項目的高標準、嚴要求。通過對示范項目的進一步規(guī)范管理，為PPP行業(yè)樹立良好標桿，為國內(nèi)PPP項目提供可以學習的對標標的，提升整體項目質(zhì)量。
近期，多部委密集出臺了相關(guān)文件，《通知》的發(fā)布反映出國家對PPP發(fā)展寄予的厚望，同時也體現(xiàn)了財政部對PPP發(fā)展的堅定信念，“規(guī)范、高質(zhì)、持續(xù)”必將成為PPP發(fā)展的主基調(diào)。
中國投資咨詢有限責任公司內(nèi)蒙古辦事處負責人荊博認為，《通知》通過對173個示范項目進行退庫、退示范、限期整改等方式對PPP示范項目管理提出了新要求：要引以為戒，通過規(guī)范管理、社會監(jiān)督等具體形式建立健全PPP示范項目長效管理機制。
規(guī)范發(fā)展宗旨貫徹到底
文件繼續(xù)貫徹執(zhí)行PPP項目規(guī)范發(fā)展這一不變宗旨。示范項目本身就應具有其代表和引領(lǐng)意義。如果“示范”不涵蓋“規(guī)范”，本身就是有問題的。這一次的退出、整改等處理措施只是繼續(xù)貫徹這一宗旨。同時，文件對每類不規(guī)范項目后續(xù)如何處置也做了相應處理原則，做到切實維護各方合法權(quán)益。
規(guī)范發(fā)展要求更具體
《通知》對今后PPP項目的規(guī)范性提供了方向。在PPP快速發(fā)展的幾年里，一些非規(guī)范做法卻相當普遍——“先上車、后補票”、直接指定第三方代持社會資本方股份、回購社會資本投資本金、債務(wù)性資金充當項目資本金等。文件從“引以為戒”的反面角度將這些違規(guī)行為予以明確，對PPP項目的規(guī)范性提出了更具體要求。
規(guī)范發(fā)展要具有動態(tài)性
本次對已公示的示范項目的處理就充分體現(xiàn)了這一動態(tài)屬性。PPP項目涉及主體多、期限長、不確定性大。這一特性便對PPP示范項目的管理提出了動態(tài)性這一根本需求。對于如何開展這一動態(tài)性，文件也提出可采取監(jiān)督、定期評估、違規(guī)專家和咨詢機構(gòu)退庫處理等具體形式。
中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)吳赟、咨詢經(jīng)理李秋怡
認為，《通知》有以下幾個亮點：
靴子落地，嚴格執(zhí)行，讓項目庫“能進能出”落到實處。此次項目庫退庫工作過程嚴格審查、重重篩選，但又留有余地，分類披露。“對于運作模式不規(guī)范、采購程序不嚴謹、簽約主體存在瑕疵的89個項目，請有關(guān)省級財政部門會同有關(guān)方面抓緊督促整改，于6月底前完成。”給予了3個月的再次整改期限，逾期仍不符合相關(guān)要求的，調(diào)出示范項目名單或清退出項目庫。
問題導向，針對問題點名負面行為。如前期工作不充分、不嚴謹?shù)葐栴}：“‘先上車、后補票’、專家意見缺失或造假、測算依據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)口徑不一致、僅測算單個項目支出責任等現(xiàn)象”。合同協(xié)議與實施方案不一致，存在漏洞的問題：“加強合同內(nèi)容審查……不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔”。
示范項目落實管理責任，獎懲嚴明。明確了省財政部門作為示范項目第一責任人，實施跟蹤指導、信息公開、資金追回等事項，并與財政部PPP中心建立聯(lián)系溝通機制。明確獎懲機制，指出示范項目定期評估機制，對退庫項目提出懲罰措施，包括“已獲得中央財政PPP項目以獎代補資金的，由省級財政部門負責追回并及時上繳中央財政”。
建立長效管理機制，實現(xiàn)示范項目精細化管理。PPP模式并非“一陣雨過地皮濕”，而是要通過落實管理責任、強化動態(tài)管理、開展定期評估，確保示范項目全生命周期規(guī)范運作，長期具有可復制性、可推廣性，真正發(fā)揮示范帶頭作用。一方面為其他PPP項目提供學習范本，另一方面也為項目管理庫優(yōu)化管理明確了指導原則。
中國投資咨詢有限責任公司新疆辦事處咨詢經(jīng)理程旭
認為，不論是在2017年末曾被稱之“最嚴新規(guī)”的財辦金〔2017〕92號文還是今日的財金〔2018〕54號文，其實都是對早在2015年發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》財金[2015]166號文件的呼應，伴隨著PPP發(fā)展實踐的進步，《通知》的發(fā)布旨在通過引入動態(tài)管理機制，實施激勵相容的管理方式，在陽光的“防腐劑”下，打造更好的生態(tài)環(huán)境，讓PPP回歸本源，讓金融回歸服務(wù)實體本源。
《通知》是首次對示范項目進行“開刀”的文件，一方面充分說明了被評為“示范”并非可以一勞永逸，既然是“示范”就不能忘記初期設(shè)立示范項目時希望形成可復制、可推廣的實施范例，形成一套有效促進PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系的初衷;另一方面也反映了隨著PPP的發(fā)展，我們對PPP的認知更加成熟，更加深刻?！锻ㄖ穼嵺`指導有很深刻的意義，主要體現(xiàn)在以下幾點：
一、細化了前期工作。以前發(fā)文采用“前期工作不到位”的表述對實踐進行約束，這次《通知》提出了更詳細的要求“不得出現(xiàn)‘先上車、后補票’、專家意見缺失或造假、測算依據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)口徑不一致、僅測算單個項目支出責任等現(xiàn)象”。
二、規(guī)范了采購程序。為保證采購程序的公平、公開、公正，《通知》對單一來源采購方式進行了重點強調(diào);此外，明確提出“不得未經(jīng)采購程序直接指定第三方代持社會資本方股份。”的要求。
三、強調(diào)了運營責任。《通知》明確規(guī)定“不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔。”打擊了很多實踐中出于各種原因，最終引入的社會資本并沒有承擔項目運營職責，無法發(fā)揮其管理理念和經(jīng)營方法的做法，回歸了PPP“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情”的初衷。
《通知》的發(fā)布，切實體現(xiàn)了“回溯本源、動態(tài)管理、獎懲相容”，是PPP“規(guī)范年”的產(chǎn)物，不論是對政府、社會資本還是咨詢機構(gòu)都將發(fā)揮新的積極指導意義。
通知原文
財政部關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知
財金〔2018〕54號
各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財政局：
PPP示范項目在引導規(guī)范運作、帶動區(qū)域發(fā)展、推動行業(yè)破冰、推廣經(jīng)驗模式等方面發(fā)揮了積極作用。但從近期核查情況看，部分示范項目存在進展緩慢、執(zhí)行走樣等問題。為進一步強化示范項目規(guī)范管理，更好發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：
一、對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置
(一)將不再繼續(xù)采用PPP模式實施的包頭市立體交通綜合樞紐及綜合旅游公路等30個項目，調(diào)出示范項目名單，并清退出全國PPP綜合信息平臺項目庫(以下簡稱項目庫)。
(二)將尚未完成社會資本方采購或項目實施發(fā)生重大變化的北京市豐臺區(qū)河西第三水廠等54個項目，調(diào)出示范項目名單，保留在項目庫，繼續(xù)采用PPP模式實施。
(三)對于運作模式不規(guī)范、采購程序不嚴謹、簽約主體存在瑕疵的89個項目，請有關(guān)省級財政部門會同有關(guān)方面抓緊督促整改，于6月底前完成。逾期仍不符合相關(guān)要求的，調(diào)出示范項目名單或清退出項目庫。
地方各級財政部門要會同有關(guān)部門妥善做好退庫項目后續(xù)處置工作：對于尚未啟動采購程序的項目，調(diào)整完善后擬再次采用PPP模式實施的，應當充分做好前期論證，按規(guī)定辦理入庫手續(xù);無法繼續(xù)采用PPP模式實施的，應當終止實施或采取其他合規(guī)方式繼續(xù)推進。對于已進入采購程序或已落地實施的項目，應當針對核查發(fā)現(xiàn)的問題進行整改，做到合法合規(guī);終止實施的，應當依據(jù)法律法規(guī)和合同約定，通過友好協(xié)商或法律救濟途徑妥善解決，切實維護各方合法權(quán)益。
二、引以為戒，加強項目規(guī)范管理
(一)夯實項目前期工作。按國家有關(guān)規(guī)定認真履行規(guī)劃立項、土地管理、國有資產(chǎn)審批等前期工作程序，規(guī)范開展物有所值評價和財政承受能力論證。不得突破10%紅線新上項目，不得出現(xiàn)“先上車、后補票”、專家意見缺失或造假、測算依據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)口徑不一致、僅測算單個項目支出責任等現(xiàn)象。
(二)切實履行采購程序。加強對項目實施方案和采購文件的審查，對于采用單一來源采購方式的項目，必須符合政府采購法及其實施條例相關(guān)規(guī)定。不得設(shè)置明顯不合理的準入門檻或所有制歧視條款，不得未經(jīng)采購程序直接指定第三方代持社會資本方股份。
(三)嚴格審查簽約主體。堅持政企分開原則，加強PPP項目合同簽約主體合規(guī)性審查，國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。
(四)杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象。堅守合同談判底線，加強合同內(nèi)容審查，落實項目風險分配方案，合同中不得約定由政府方或其指定主體回購社會資本投資本金，不得弱化或免除社會資本的投資建設(shè)運營責任，不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足，不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔。
(五)強化項目履約監(jiān)管。夯實社會資本融資義務(wù)，密切跟蹤項目公司設(shè)立和融資到位情況。不得以債務(wù)性資金充當項目資本金，政府不得為社會資本或項目公司融資提供任何形式的擔保。落實中長期財政規(guī)劃和年度預算安排，加強項目績效考核，落實按效付費機制，強化激勵約束效果，確保公共服務(wù)安全、穩(wěn)定、高效供給。
三、切實強化信息公開，接受社會監(jiān)督
(一)提升信息公開質(zhì)量。通過PPP綜合信息平臺及時、準確、完整、充分披露示范項目關(guān)鍵信息，及時上傳項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件等重要附件及相關(guān)批復文件，保障項目信息前后連貫、口徑一致、賬實相符。
(二)加強運行情況監(jiān)測。及時更新PPP項目開發(fā)目錄、財政支出責任、項目采購、項目公司設(shè)立、融資到位、建設(shè)進度、績效產(chǎn)出、預算執(zhí)行等信息，實時監(jiān)測項目運行情況、合同履行情況和項目公司財務(wù)狀況，強化風險預警與早期防控。
(三)強化咨詢服務(wù)監(jiān)督。全面披露參與示范項目論證、采購、談判等全過程咨詢服務(wù)的專家和咨詢機構(gòu)信息，主動接受社會監(jiān)督。建立健全咨詢服務(wù)績效考核和投訴問責機制，將未妥善履行咨詢服務(wù)職責或提供違法違規(guī)咨詢意見的專家或咨詢機構(gòu)，及時清退出PPP專家?guī)旎蜃稍儥C構(gòu)庫。
四、建立健全長效管理機制
(一)落實示范項目管理責任。各省級財政部門為轄內(nèi)示范項目管理的第一責任人，負責健全本地區(qū)示范項目的專人負責、對口聯(lián)系和跟蹤指導機制，監(jiān)督指導轄內(nèi)市縣做好示范項目規(guī)范實施、信息公開等工作，對示范項目實施過程中出現(xiàn)的重點、難點問題，及時向財政部報告。示范項目所屬本級財政部門應會同行業(yè)主管部門加強項目前期論證、采購、執(zhí)行、移交等全生命周期管理，監(jiān)督項目各參與方切實履行合同義務(wù)，確保項目規(guī)范運作、順利實施。財政部PPP中心負責全國PPP示范項目執(zhí)行情況的統(tǒng)一指導和匯總統(tǒng)計。
(二)強化示范項目動態(tài)管理。地方各級財政部門要會同有關(guān)部門加強示范項目動態(tài)管理，確保項目執(zhí)行不走樣。對于項目名稱、實施機構(gòu)等非核心條件發(fā)生變更的，應及時向財政部PPP中心備案;對于項目合作內(nèi)容、總投資、運作方式、合作期限等核心邊界條件與入選示范項目時相比發(fā)生重大變化的，應及時向財政部PPP中心申請調(diào)出示范項目名單，并對項目實施方案，物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、項目合同等進行相應調(diào)整、變更。因項目規(guī)劃調(diào)整、資金落實不到位等原因，不再繼續(xù)采用PPP模式實施的，應及時向財政部PPP中心申請調(diào)出示范項目名單并退出項目庫。
(三)開展示范項目定期評估。財政部PPP中心應定期組織第三方專業(yè)機構(gòu)、專家等，開展示范項目執(zhí)行情況評估。評估過程中發(fā)現(xiàn)示范項目存在運作不規(guī)范、實施情況發(fā)生重大變化或信息披露不到位等問題的，應及時調(diào)出示范項目名單或清退出項目庫。其中已獲得中央財政PPP項目以獎代補資金的，由省級財政部門負責追回并及時上繳中央財政。經(jīng)評估效果良好的示范項目，由財政部PPP中心聯(lián)合省級財政部門加強經(jīng)驗總結(jié)與案例推廣。
