設立政府引導基金有利于充分發(fā)揮財政資金杠桿放大效應，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，減小通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本帶來的市場失靈問題，但部分地
設立政府引導基金有利于充分發(fā)揮財政資金杠桿放大效應，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，減小通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本帶來的市場失靈問題，但部分地方政府引導基金五花八門，各個部門競相設立不止一只基金，基金數(shù)量和類型增長過快，大有一哄而上的架勢，要注意防范其中的風險
自2002年我國首只政府引導基金“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導基金”成立至今，政府引導基金已走過16年歷程。第三方研究機構(gòu)投中研究院統(tǒng)計顯示，截至2018年6月底，國內(nèi)共成立1171只政府引導基金，總目標規(guī)模達5.85萬億元。2012年至2017年期間，引導基金數(shù)量、資金規(guī)?？焖倥蛎?，到2017年底至2018年初，基金的數(shù)量和目標規(guī)模增速相對放緩，數(shù)量和目標規(guī)模同比增長率分別為9.79%和20.65%。如何看待引導基金快速發(fā)展的現(xiàn)象?怎樣管好用好政府引導基金?
經(jīng)歷5年發(fā)展“黃金期”
政府引導基金是由政府出資并吸引社會資本，不以營利為目的，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風險投資機構(gòu)或新設創(chuàng)業(yè)風險投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項資金。
自2005年到2017年間，監(jiān)管部門先后發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》《政府投資基金暫行管理辦法》《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》等10個文件，這些規(guī)章制度初步勾勒出政府引導基金的管理架構(gòu)：政府出資設立投資基金，應當由財政部門或財政部門會同有關(guān)行業(yè)主管部門報本級政府批準，政府引導基金由國家發(fā)展改革委會同地方發(fā)展改革部門對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金業(yè)務活動實施事中事后管理，組織形式有公司型、合伙型、契約型。
2012年至2017年間，伴隨著政策層面的規(guī)范指導和各級政府對市場化創(chuàng)業(yè)投資資本配置需求的持續(xù)增加，政府引導基金規(guī)模快速壯大，這5年間引導基金數(shù)量增加987只，復合年均增長率達45.47%。
中國財政科學研究院院長劉尚希表示，發(fā)展政府引導基金，是實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，目的是引導和帶動社會資本“補短板”，投資重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，基金的投資方向和領域主要包括支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、基礎設施和公共服務領域發(fā)展等4個方面。
投中研究院院長國立波表示，從政府實際運作層面上看，設立政府引導基金有利于充分發(fā)揮財政資金杠桿放大效應，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，減小通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本帶來的市場失靈問題。中央層面的引導基金等調(diào)動了各方積極性，為基金應用提供更多實踐參考。各級政府為促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，通過基金杠桿效應集聚社會資本，引導社會資本投向經(jīng)濟發(fā)展重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，克服初創(chuàng)企業(yè)和基礎設施項目融資困難。
以2011年7月成立的國家科技成果轉(zhuǎn)化引導基金為例，該基金資金來源為中央財政撥款、投資收益和社會捐贈，主要用于支持轉(zhuǎn)化利用財政資金形成的科技成果，支持方式包括設立創(chuàng)業(yè)投資子基金、貸款風險補償和績效獎勵等。截至2018年6月底，國家科技成果轉(zhuǎn)化引導基金下設的創(chuàng)投子基金達到14只，基金規(guī)模約247.23億元。北京國科瑞華戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資基金(有限合伙)、天津天創(chuàng)盈鑫創(chuàng)業(yè)投資合伙企業(yè)、新能源汽車科技創(chuàng)新(合肥)股權(quán)投資合伙企業(yè)(有限合伙)等子基金在促進信息技術(shù)、先進制造、新材料、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領域發(fā)展貢獻良多。
國立波表示，政府引導基金由引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域的政策性基金，發(fā)展至今成為引導社會各類資本支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領域發(fā)展的資金。其作用在于發(fā)揮政府引導作用，結(jié)合當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)機構(gòu)和資源狀態(tài)，帶動社會資本投資到重點產(chǎn)業(yè)，推動創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新進程，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。
劉尚希認為，政府引導基金的數(shù)量和規(guī)?？焖僭鲩L，主要與財政資金使用方式改變有關(guān)。過去政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，很多時候是直接給現(xiàn)金，直接給到具體項目和企業(yè)，相當于發(fā)補貼。雖然起到一定作用，但整體效果并不理想，還會在資金分配中滋生腐敗。通過引導基金按市場化方式運作，當企業(yè)發(fā)展壯大后再根據(jù)約定退出，財政資金可以收回后滾動使用，讓“一筆錢當兩筆錢花”。
部分問題不容忽視
但是，除了發(fā)展成績之外，政府引導基金也暴露出績效考核缺乏標準、出資人利益不一致、運作模式有待持續(xù)優(yōu)化、出資能力受資管新規(guī)影響等一系列問題。
“出現(xiàn)這些問題，有缺少績效考評體系的原因。”國立波認為，自2015年12月《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》明確將政府投資基金納入公共財政考核評價體系以來，監(jiān)管部門開始探索建立財政資金注資政府投資基金的統(tǒng)計分析、考核評價等體系，但目前尚未從政策層面上建立統(tǒng)一的績效評價體系。
在基金利益上，政府引導基金所投子基金是財政資金與社會資金的集合體，目標不大相同。國立波表示，政府為發(fā)揮導向作用和產(chǎn)業(yè)拉動效果通常不追求營利，而社會出資人則要求獲得財務回報。社會出資人在追求高財務回報的同時也相應愿意承擔更大的風險，而政府引導基金的財政資金在一定程度上傾向于確保本金的安全，風險承受能力和意愿相對較低。以上因素共同造成了政府引導基金存在出資人利益不一致情況。
此外，受資管新規(guī)落地等監(jiān)管政策趨嚴因素影響，通過結(jié)構(gòu)化方式撬動銀行資金的政府引導基金，后續(xù)出資能力存在很大不確定性。
“部分地方政府設立的引導基金五花八門，各部門競相設立不止一只基金，基金數(shù)量和類型增長過快，大有一哄而上的架勢，要注意防范其中的風險。”劉尚希說。
多舉措優(yōu)化基金發(fā)展
要解決上述問題，首先應以引導基金為支點加快生態(tài)圈建設。國立波認為，政府引導基金應根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，適當放寬對普通合伙人注冊地、返投比例、投資決策等方面的政策限制，集聚更多優(yōu)秀合伙人與創(chuàng)業(yè)資源。其次，細化考核標準及績效結(jié)果應用。加強對基金“募、投、管、退”各關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括帶動后續(xù)融資、新增專利/知識產(chǎn)權(quán)、科技成果轉(zhuǎn)化等社會效益、基金收益、創(chuàng)新指標等方面進行定性與定量考核。再次，著力解決資本市場失靈問題。通過天使引導基金和創(chuàng)投引導基金，引導政府基金投小投早，在資本市場失靈環(huán)節(jié)發(fā)揮關(guān)鍵作用，避免過多后期投資對市場造成擠出效應。此外，優(yōu)化基金管理機構(gòu)市場運作機制與決策能力。通過公開遴選方式，將引導基金交由市場化基金管理團隊運作，提升資金的運用效率與質(zhì)量。
業(yè)內(nèi)專家表示，針對引導基金膨脹等現(xiàn)象，應堅持按需規(guī)劃政府引導基金，避免各地一哄而上或者撒胡椒面式發(fā)展。一方面，簡化政府引導基金的職責，基金應有所為有所不為;另一方面，應創(chuàng)新模式吸引社會資本，使社會資本有興趣參與投資到風險高、回報低、周期長的領域中去，真正促進引導基金長遠健康發(fā)展。
