財政部近日發(fā)布《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的紅線——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》(下稱《財承報告》)?？傮w看，財政承受能力(
財政部近日發(fā)布《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》(下稱“《財承報告》”)。總體看，財政承受能力(下稱“財承”)10%的限額有力控制了各地PPP(政府和社會資本合作，Public-PrivatePartnership，簡稱PPP)項目的數(shù)量、規(guī)模，但部分市縣支出責(zé)任已超出限額，需引起警惕。財承限額為何一再被突破?下一步有什么整改方式?地方政府的信用未來如何量化?
中西部地區(qū)支出壓力大，項目存量2024年支出責(zé)任總額將達(dá)到峰值
2015年，財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)中規(guī)定，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。
隨著時間的推移，PPP快速發(fā)展，在實踐過程中，10%的支出紅線在很大程度上限制了地方政府的PPP項目規(guī)模，將地方政府債務(wù)控制在了可控的范圍之內(nèi)。不過，在地方政府融資平臺受限的大背景下，各地各種突破財承10%的方式層出不窮。在一些咨詢機(jī)構(gòu)的咨詢案例里，諸如“地方財承超過10%，如何應(yīng)對?如何設(shè)計?”竟也成為展現(xiàn)機(jī)構(gòu)實力和經(jīng)驗的佐證。
《財承報告》顯示，經(jīng)對財政部PPP項目庫6400個、總投資約10萬億元的入庫項目2018年1月末財承報告數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，2015年至2045年間，需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任總額為9.9萬億元，年均支出3194億元。其中，已落地項目2921個、總投資4.9萬億元，涉及支出責(zé)任4.7萬億元，占支出責(zé)任總額的47.5%，年均支出1581億元。
從地區(qū)分布看，中西部地區(qū)支出壓力較大。2015年至2045年，跨越30年，支出責(zé)任總額前五位的分別為湖南8047億元、河南7086億元、四川6906億元、內(nèi)蒙古6241億元和云南5896億元，年均支出分別為260億元、229億元、222億元、201億元和190億元，分別占2017年本省一般公共預(yù)算支出的3.8%、3.1%、2.6%、4.4%和3.3%。
從時間分布看，各年度支出呈先增后減趨勢?，F(xiàn)有項目存量2024年支出責(zé)任總額將達(dá)到峰值，為5891億元，其后逐年下降。2017年支出責(zé)任總額為2101億元，約占當(dāng)年地方一般公共預(yù)算支出(17.3萬億元)的1.2%。
《財承報告》顯示，從地區(qū)分布看，在保守、一般、樂觀三種情景下，6400個項目涉及的1920個地區(qū)(含省、市、縣三級)中，有七成以上地區(qū)的年度最大支出占比處于7%以下的安全區(qū)間?？梢哉f，10%以下的支出是健康的、可持續(xù)的，是地方政府正常的支出責(zé)任而不是隱性債務(wù)。
加強(qiáng)政府誠信建設(shè)，加大對政務(wù)失信行為懲戒力度
長期以來，PPP業(yè)內(nèi)對于10%財承是否合理、是否過低、是否存在“一刀切”的討論一直存在。除去技術(shù)層面的探討，這個問題的背后還包含著公眾對于地方政府的不信任，對于朝令夕改、政府換屆等影響后續(xù)付款的違約行為存在擔(dān)憂。如何大力推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠信建設(shè)?如何認(rèn)真履行地方政府在招商引資中的承諾?
早在2016年11月，國務(wù)院就曾發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》，該意見第七部分“完善政府守信踐諾機(jī)制”明確指出，“大力推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠信建設(shè)，地方各級政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。”
對于因政府違約等導(dǎo)致企業(yè)和公民財產(chǎn)權(quán)受到損害的情形，除了要“進(jìn)一步完善賠償、投訴和救濟(jì)機(jī)制，暢通投訴和救濟(jì)渠道”，還要“將政務(wù)履約和守諾服務(wù)納入政府績效評價體系，建立政務(wù)失信記錄，建立健全政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，加大對政務(wù)失信行為懲戒力度”。
同年12月，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕76號)。該意見在“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)”中對于加強(qiáng)政府和社會資本合作領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)提出了具體要求，即強(qiáng)化政府有關(guān)部門責(zé)任，建立政府和社會資本合作失信違約記錄。明確政府和社會資本合作項目政府方責(zé)任人及其在項目籌備、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、融資、實施等階段的誠信職責(zé)，建立項目責(zé)任回溯機(jī)制，將項目守信履約情況與實施成效納入項目政府方責(zé)任人信用記錄。
推動PPP條例出臺，建立統(tǒng)一市場
為了規(guī)范PPP模式，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率等目標(biāo)，2017年7月，國務(wù)院法制辦公布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》。
進(jìn)入2018年，中央多份文件對PPP的發(fā)展指明了道路。
2018年3月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2018年立法工作計劃的通知》(國辦發(fā)〔2018〕14號)，其中明確“提請全國人大常委會審議基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草)”。
4月14日，新華社授權(quán)發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，其中明確提出“創(chuàng)新投融資方式，規(guī)范運(yùn)用政府和社會資本合作(PPP)模式，引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)”。
5月18日至19日，在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要提高環(huán)境治理水平。要充分運(yùn)用市場化手段，完善資源環(huán)境價格機(jī)制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目。
2018年上半年一系列的文件表明，PPP事業(yè)都在有序推進(jìn)之中。而如何建立一個統(tǒng)一的市場、信用的價值如何衡量，以及未來對于地方政府不履約的行為該怎么處理也是業(yè)界關(guān)心的問題。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者從財政部PPP中心獲悉，大數(shù)據(jù)管理和信息公開透明是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，未來將考慮建立地方政府的信用檔案，對于不履約、不守信的地方政府將暫停新的項目入庫。
《財承報告》中明確指出，下一步，將堅守規(guī)范運(yùn)作的底線，嚴(yán)控財政承受能力10%的紅線，對報告缺失或信息不全的項目，將予以清退。對超過10%限額的地區(qū)暫停新項目入庫。并加強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)庫管理，對編制財承報告存在重大失誤的咨詢機(jī)構(gòu)予以及時清退。
政府和社會資本合作涉及到雙方的信用程度和履約能力，任何一方失信都會對整個市場產(chǎn)生不良的傳導(dǎo)作用，在這種情況下，政府信用和企業(yè)信用顯得尤為重要。
比如，近期財政部PPP中心一行調(diào)研了東方園林投資控股集團(tuán)，東方園林集團(tuán)董事長何巧女表示她是相信政府的，因為自建立以來東方園林500多億元的工程墊資款，地方政府都還了。調(diào)研中，財政部PPP中心表示下一步將加快推動和配合PPP條例及配套政策體系的制定完善，大力支持融資創(chuàng)新，加快信息系統(tǒng)建設(shè)，為PPP項目全生命周期提供數(shù)據(jù)和信用支持，強(qiáng)化履約信用和規(guī)范運(yùn)作，切實發(fā)揮PPP提質(zhì)增效作用。
