一、行業(yè)概況在正式開始今天的報(bào)告前，先簡(jiǎn)單介紹一下公共管理這個(gè)略微讓人感到陌生的詞語。所謂的公共管理，指的是以政府為核心的公共部門
一、行業(yè)概況
在正式開始今天的報(bào)告前，先簡(jiǎn)單介紹一下公共管理這個(gè)略微讓人感到陌生的詞語。
所謂的公共管理，指的是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法來強(qiáng)化治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益。由于其本身具備較為濃厚的行政色彩，亦不常涉及股票證券等投資標(biāo)的，因此很少出現(xiàn)在各類經(jīng)濟(jì)行業(yè)研究報(bào)告當(dāng)中，給外界頗多神秘感。
但事實(shí)上，如果將公共管理機(jī)構(gòu)視為一個(gè)類似于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)體，它的運(yùn)行原理便不難理解——其通過稅收、土地出讓金、國(guó)有企業(yè)等途徑來實(shí)現(xiàn)資金收入，而內(nèi)部各部門則對(duì)這些資金進(jìn)行自由競(jìng)爭(zhēng)、或是由財(cái)政部門進(jìn)行分配，最終將這些預(yù)算支出用于本部門所專注的相關(guān)工作上，進(jìn)而完成預(yù)計(jì)的目標(biāo)，譬如經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速、民生質(zhì)量水平等。
從這點(diǎn)來看，無論是對(duì)公共管理領(lǐng)域進(jìn)行分析、還是將其與區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行結(jié)合的前景進(jìn)行展望，本質(zhì)上與其他行業(yè)的研究沒有太大區(qū)別。但需要注意的一點(diǎn)是：公共管理與其他細(xì)分領(lǐng)域相比，有一個(gè)比較獨(dú)特、但又值得注意的觀察緯度：那就是這一領(lǐng)域中的機(jī)構(gòu)除了開源節(jié)流等經(jīng)濟(jì)利益之外，還要考慮到信息安全等因素。
譬如目前市場(chǎng)上流行的一些“利用區(qū)塊鏈技術(shù)推進(jìn)信息公開”的方案，如果換做是商業(yè)性質(zhì)較強(qiáng)的企業(yè)，倒還存在落地的可能性，但對(duì)于公共管理這種較為敏感的部門來說則不太合適，這是處于發(fā)展初期的區(qū)塊鏈技術(shù)與公共管理領(lǐng)域結(jié)合時(shí)需要特別注意的一點(diǎn)。在本篇報(bào)告當(dāng)中，我們選擇了兩個(gè)在經(jīng)濟(jì)層面上既有利于提質(zhì)增效、同時(shí)又能確保信息安全的場(chǎng)景，其中在收益一側(cè)是“區(qū)塊鏈+稅務(wù)”、而在成本一側(cè)則是“區(qū)塊鏈+政務(wù)”。
二、收益方面：確保稅收收入
首先來看收益方面。公共管理部門的收入近些年來呈現(xiàn)出一個(gè)非常明顯的特點(diǎn)：那就是稅收收入占比逐漸下降，而社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、土地出讓金、國(guó)資營(yíng)收等非稅收收入的占比明顯提升。不過總體來說，非稅收入所占的比例目前相對(duì)有限，而稅務(wù)依然是毫無爭(zhēng)議的第一大收入。尤其是隨著部分地區(qū)將非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門，稅務(wù)部門如何對(duì)相關(guān)收入進(jìn)行合理的管理，仍然是整個(gè)財(cái)政領(lǐng)域面臨的重要議題。而稅務(wù)領(lǐng)域目前所面臨的最大痛點(diǎn)，則是偷稅漏稅行為。
圖：2017年財(cái)政收入分布結(jié)構(gòu)，稅收為最主要來源
一般來說，稅費(fèi)根據(jù)征收方式的不同可分為兩類：直接向個(gè)人征收的直接稅以及向企業(yè)征收的間接稅。鑒于中國(guó)的稅務(wù)結(jié)構(gòu)是以間接稅為主，而稅率又相對(duì)偏高，因此在其目前的稅收結(jié)構(gòu)中，增值稅占了最大頭。
由于這種征稅方式主要是通過商品與服務(wù)在流通過程中所產(chǎn)生的增值額作為計(jì)稅依據(jù)、最終通過“銷項(xiàng)稅-進(jìn)項(xiàng)稅”之差進(jìn)行征收。
所以對(duì)于企業(yè)方面來說，其避稅的總體思路也比較清晰：那就是在向稅務(wù)部門進(jìn)行報(bào)稅時(shí)，一方面把自己的營(yíng)業(yè)額盡可能往低報(bào)、從而壓縮所需要繳納的銷項(xiàng)稅，另一方面將自己的成本費(fèi)用盡可能往高報(bào)、進(jìn)而虛抬能夠用來抵扣銷項(xiàng)稅的進(jìn)項(xiàng)稅。
考慮到目前中國(guó)的稅務(wù)部門在對(duì)稅收進(jìn)行管理時(shí)，主要采用的還是“以票控帳、以票控稅”的方式，也就是根據(jù)企業(yè)方面開出的發(fā)票金額追蹤并確定繳稅數(shù)量，因此企業(yè)控制這些金額的方式，就是在發(fā)票上做文章——在收益一側(cè)，某些企業(yè)在進(jìn)行銷售時(shí)，經(jīng)常會(huì)以各種理由拒絕向客戶開具發(fā)票，就是為了削減所需繳納的銷項(xiàng)稅的金額，而在成本一側(cè)，則是通過虛開發(fā)票、一票多報(bào)等行為，把假票粉飾成真票、把一票復(fù)制成多票，向稅務(wù)部門虛報(bào)自己的成本，進(jìn)而抬高能夠抵稅的進(jìn)項(xiàng)稅。最終實(shí)現(xiàn)避稅漏稅。
圖：部分企業(yè)進(jìn)行避稅漏稅的手段
通過生活經(jīng)驗(yàn)人們不難發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)體系中，上述現(xiàn)象可以說已是相當(dāng)普遍，雖然公共管理部門多年來試圖對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行打擊，但始終難以實(shí)現(xiàn)根治。歸根到底，還是因?yàn)槠髽I(yè)的稅務(wù)賬簿、經(jīng)濟(jì)合同具有不透明性，對(duì)集中化的稅務(wù)管理部門來說如同黑箱，使后者很難追查到發(fā)票和資金的流轉(zhuǎn)過程，這才給企業(yè)方面留下了很大的操作空間。因此，解決稅收流失的關(guān)鍵在于解決企業(yè)與稅務(wù)部門的信息不對(duì)稱問題。
對(duì)于這一點(diǎn)，區(qū)塊鏈行業(yè)目前給出了兩種解決方案：短期內(nèi)的方案是依然以發(fā)票為控稅中介，通過區(qū)塊鏈發(fā)票來更為準(zhǔn)確地了解資金的流向;而長(zhǎng)期的方案則是通過企業(yè)交易上鏈，進(jìn)而跳過發(fā)票這一中介，直接在相關(guān)的賬目上扣除稅款。
首先來看短期方案。這種方案的關(guān)鍵，在于用去中心化的區(qū)塊鏈發(fā)票來替代中心化的電子發(fā)票與紙質(zhì)發(fā)票。具體方案如下：在現(xiàn)有的電子發(fā)票的基礎(chǔ)之上引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)。在收益一側(cè)，通過“一鍵開具發(fā)票+節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)同步”功能，降低消費(fèi)者開具發(fā)票的門檻，真實(shí)地記錄企業(yè)的銷售情況，避免其通過拒開發(fā)票來避稅的情況出現(xiàn)。
而在成本一側(cè)，則通過區(qū)塊鏈的時(shí)間戳等功能，為電子發(fā)票增添“報(bào)銷狀態(tài)”指標(biāo)，避免一票多開的情況出現(xiàn)(原有的電子發(fā)票不具備此功能，經(jīng)常會(huì)因?yàn)槎啻未蛴《黄倍嚅_)，最終避免企業(yè)在銷項(xiàng)稅與進(jìn)項(xiàng)稅上做文章。此種辦法是目前可行性最強(qiáng)的稅務(wù)管理方案。
不過總體來說，仍存在著一定瑕疵——如果相關(guān)人員在線下(鏈下)另立合同或協(xié)議，也就是人們熟知的陰陽合同，便會(huì)大大增加稅務(wù)部門的監(jiān)管難度，在這樣的情況下，人們便需要一個(gè)更為完善的方法——也就是“區(qū)塊鏈+稅務(wù)”的遠(yuǎn)期監(jiān)管方案。
圖：區(qū)塊鏈發(fā)票針對(duì)現(xiàn)行避稅手段的解決方案
與主打區(qū)塊鏈發(fā)票的“區(qū)塊鏈+稅務(wù)”短期方案相比，遠(yuǎn)期的征稅方案相對(duì)來說相對(duì)容易理解，其所指的是一種較為理想的情況，也就是將所有納稅人的身份信息(個(gè)人、企業(yè))、資產(chǎn)信息(股權(quán)、債權(quán)、無形資產(chǎn)等)、交易信息(時(shí)間、地點(diǎn)、物品和金額)都真實(shí)、完整、有效、不可篡改地記錄在稅務(wù)部門的區(qū)塊鏈上。
如此一來，稅務(wù)系統(tǒng)就可以自動(dòng)計(jì)算納稅人某一期間應(yīng)該履行的納稅義務(wù)，并由系統(tǒng)自動(dòng)扣劃稅款。而無需再以發(fā)票為控稅中介，從而使得納稅人所有的相關(guān)交易(無論鏈上鏈下)在稅務(wù)部門面前都無所遁形，但此種方法一方面需要作為公共管理機(jī)構(gòu)關(guān)鍵中樞的財(cái)稅部門對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)持較為肯定與接納的態(tài)度。
另一方面也需要區(qū)塊鏈技術(shù)達(dá)到高度可靠的水平，整個(gè)過程需要大量財(cái)力成本、以及其他行業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在各項(xiàng)工作萬無一失后方有啟動(dòng)的可能性，因此總體來看，這種方案可能需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過渡發(fā)展時(shí)期，而在此之前，稅務(wù)系統(tǒng)的控稅手段仍將依賴于發(fā)票這一介質(zhì)。
三、成本方面：降低政務(wù)成本
在財(cái)政的支出方面，目前各國(guó)存在一些相似之處，譬如包括養(yǎng)老金和失業(yè)金在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)一般來說都是財(cái)政支出的最大頭。不過在一些局部細(xì)節(jié)上也會(huì)出現(xiàn)差異。例如英國(guó)財(cái)政在教育領(lǐng)域的支出比例較高、而俄羅斯財(cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的支出要高于其他國(guó)家。
雖然部分國(guó)家的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)確實(shí)存在有待改善之處，但這些差異主要是源于各國(guó)的國(guó)情差異，例如英國(guó)重視教育、俄羅斯國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體較為強(qiáng)勢(shì)等，其與各國(guó)的人口年齡、以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等特點(diǎn)有著密切關(guān)系，在短期內(nèi)很難用包括區(qū)塊鏈在內(nèi)的數(shù)字化技術(shù)進(jìn)行明顯改變。
因此在公共管理支出方面，區(qū)塊鏈技術(shù)比較合適的切入之處是削減一些必要性不強(qiáng)的行政成本，這也是目前“區(qū)塊鏈+公共管理”領(lǐng)域在各地區(qū)、各部門之間最能夠達(dá)成共識(shí)的結(jié)合方式。一方面，企業(yè)與個(gè)人可以更加專注于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)，而另一方面，有關(guān)部門則可以將節(jié)省下來的時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本投入于其他更需要資源的行業(yè)，譬如醫(yī)療報(bào)銷等某些社會(huì)保障領(lǐng)域，進(jìn)而優(yōu)化公共管理財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。
圖：2019年英國(guó)財(cái)政支出預(yù)測(cè)，社保為最大花費(fèi)，教育相對(duì)較高
具體來看區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)對(duì)政務(wù)效率的改善。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的加持下，目前數(shù)字政務(wù)比較理想的狀態(tài)是讓辦事的B端企業(yè)與C端個(gè)人實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的目標(biāo)，進(jìn)而大大壓縮社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系在行政事務(wù)上所花費(fèi)的時(shí)間。大致原理基本如下：辦事者將相關(guān)的必要信息以電子版的形式提交到相應(yīng)的政務(wù)機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)入口，上述部門在對(duì)相關(guān)材料進(jìn)行核實(shí)后，在線上和線下為對(duì)方辦理相應(yīng)業(yè)務(wù)。這一目標(biāo)在很多地區(qū)的很多部門已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。而區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展方向是：如何通過打造可信的政務(wù)環(huán)境，打通數(shù)字政務(wù)的最后一公里，把“只需跑一次”進(jìn)一步壓縮為“一次都不用跑”。
從上面的描述中我們不難發(fā)現(xiàn)，目前“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的“只需跑一次”辦事模式，其實(shí)在理想情況下，是可以將所有的辦事步驟都轉(zhuǎn)移到線上的。之所以還要讓辦事人員在線下“跑一次”，一方面主要是相關(guān)部門在辦理某些類似于財(cái)務(wù)的敏感業(yè)務(wù)時(shí)，需要在線下對(duì)辦事人員身份進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，以防止身份冒用等事件出現(xiàn)。
而另一方面，由于目前很多部門之間存在信息孤島，彼此之間不能相互提供信息數(shù)據(jù)佐證，因此很多時(shí)候在A部門“跑一次”之后，來到B部門辦事時(shí)仍然需要“再跑一次”。這就是坊間所俗稱的“如何證明你是你”，由于線下的行動(dòng)成本(包括時(shí)間與經(jīng)濟(jì))一般來說相對(duì)較高，因此這種經(jīng)常需要跑路的行為，可以說是給生活節(jié)奏越來越快的當(dāng)代民眾增添了很多麻煩。而區(qū)塊鏈技術(shù)在政務(wù)成本方面的切入方向，也正是基于這兩點(diǎn)。
首先來看身份印證。嚴(yán)格來說，身份核實(shí)這件事情在線上并非不能完成，當(dāng)下流行的“刷臉技術(shù)”從理論上講其實(shí)可以滿足相關(guān)需求。例如某地國(guó)有單位職工已經(jīng)可以通過刷臉在線上辦理無房提取、離退休提取、本市本人購(gòu)房提取等業(yè)務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了“一次都不用跑”的目標(biāo)。
但嚴(yán)格來講，目前包括人臉識(shí)別在內(nèi)的生物識(shí)別技術(shù)的成熟度仍有提升空間，主要體現(xiàn)在這一技術(shù)的安全性存在漏洞，有被攻破的可能——對(duì)于用戶來說，他可能同時(shí)擁有多組密碼，但生物特征卻具有唯一性，因此，若是相關(guān)的生物特征數(shù)據(jù)因?yàn)楸槐I或是遭到采集而流入到盜用者手中，極有可能導(dǎo)致多個(gè)電子賬戶同時(shí)被盜，進(jìn)而引發(fā)難以想象的后果。
在這樣的情況下，人們就有必要來對(duì)以生物特征為密碼的電子賬戶進(jìn)行保護(hù)。這一方面，區(qū)塊鏈從業(yè)者所給出的解決方案如下：由于區(qū)塊鏈的分布式結(jié)構(gòu)可以保證“數(shù)據(jù)庫(kù)邏輯”的去中心化，也就是說生物特征數(shù)據(jù)被分散地存儲(chǔ)于不同的“邏輯空間”與物理空間。因此，每一次攻擊由于遵循了一套算法邏輯，最多只能攻破一個(gè)邏輯空間中的數(shù)據(jù)庫(kù)，而其他邏輯空間中的數(shù)據(jù)庫(kù)則不受影響。
也就是說，被盜賬戶的生物識(shí)別密碼是無法打開密碼失主的其他賬戶的，由此保障了相關(guān)信息與資產(chǎn)的安全。但此種方案目前來看只是一個(gè)設(shè)想，區(qū)塊鏈技術(shù)目前主要是使得數(shù)據(jù)能夠保存在不同的物理空間，至于所謂的“邏輯空間”能否保證生物密碼的安全、甚至于“邏輯空間”本身為何物，都是需要梳理與解釋的問題。
圖：“區(qū)塊鏈政務(wù)”實(shí)現(xiàn)“一次都不用跑”的原理
其次來看數(shù)據(jù)孤島。按照目前業(yè)內(nèi)從業(yè)者的想法，通過建立一個(gè)可以讓政府部門接入的、數(shù)據(jù)共享互通的區(qū)塊鏈底層網(wǎng)絡(luò)，可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息的安全共享與交互。如此一來，即便是涉及到多個(gè)部門的行政事務(wù)，也能讓辦事者“只跑一次”或是“一次不跑”。也就是所謂的“數(shù)據(jù)多跑路，辦事者少跑路”。
從理論上來看，這一想法確實(shí)值得期待，但在現(xiàn)實(shí)操作中，仍存在一系列難點(diǎn)：首先，在體制層面上，對(duì)于區(qū)塊鏈這樣一項(xiàng)新生的技術(shù)來說，在試點(diǎn)時(shí)期更適合用于業(yè)務(wù)形態(tài)較為簡(jiǎn)單的板塊，如若調(diào)動(dòng)過多的相關(guān)部門、尤其是一些業(yè)務(wù)相對(duì)敏感的關(guān)鍵部門參與其中，在現(xiàn)階段有一定協(xié)調(diào)難度與風(fēng)險(xiǎn);另一方面，在技術(shù)層面上，數(shù)據(jù)屬于使用權(quán)和所有權(quán)合一的輕資產(chǎn)，一旦被人看到，其所有權(quán)基本也會(huì)宣告易主，而區(qū)塊鏈平臺(tái)又有公開透明的特性，因此，如何能夠在數(shù)據(jù)不被人看到的情況下完成安全驗(yàn)證，對(duì)于加密技術(shù)的使用者來說是一個(gè)挑戰(zhàn)。
四、總結(jié)
客觀來講，作為一項(xiàng)尚未成熟的新生技術(shù)，區(qū)塊鏈之所以能夠得到政務(wù)部門的關(guān)注，與這些年基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的電子政務(wù)的大獲成功不無關(guān)系。而從理論結(jié)合上來看，區(qū)塊鏈也確實(shí)能明顯促進(jìn)公共管理領(lǐng)域的運(yùn)作效率，但關(guān)注不等于青睞、更不等于項(xiàng)目落地。在區(qū)塊鏈發(fā)展路線尚未確定、技術(shù)水平有待加強(qiáng)的當(dāng)下，貿(mào)然用于求穩(wěn)守成的公共管理行業(yè)并不是明智之舉。
從互聯(lián)網(wǎng)的經(jīng)驗(yàn)來看，公共管理部門如果想要全面擁抱區(qū)塊鏈技術(shù)，需要獲得高級(jí)決策層的許可，而這種認(rèn)可又來自于區(qū)塊鏈技術(shù)在其他行業(yè)所取得的一系列成就，由此來看，區(qū)塊鏈技術(shù)與公共管理領(lǐng)域所形成的數(shù)字政務(wù)還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走，而當(dāng)相關(guān)部門發(fā)文鼓勵(lì)《區(qū)塊鏈+》之日，也將是區(qū)塊鏈技術(shù)正式登堂入室之時(shí)。
關(guān)鍵詞： 互聯(lián)網(wǎng)+ 公共管理 區(qū)塊鏈
